解 讀
為貫徹實施《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》，完善湖南省水利工程招標(biāo)投標(biāo)規(guī)定，加強標(biāo)后履約監(jiān)管，全面推進電子招標(biāo)投標(biāo)，湖南省水利廳出臺了《湖南省水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)管理實施辦法》（湘水辦〔2017〕113號）（以下簡稱《辦法》）。現(xiàn)就《辦法》出臺的背景、意義、起草依據(jù)、主要編制原則、主要內(nèi)容等進行解讀。
一、《辦法》出臺的背景
黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院全面深化改革、全面推進依法行政、建設(shè)法治政府的步伐加快，各級政府和部門在深化改革、推動發(fā)展、協(xié)調(diào)和處理各種利益問題需要更加自覺地運用法治思維和法治方式開展工作。2012年2月1日，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》正式實行，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委、法制辦、監(jiān)察部《關(guān)于做好招標(biāo)投標(biāo)法實施條例貫徹實施工作意見的通知》，要求各地各部門全面清理與招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)規(guī)定，抓緊完善《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》配套制度。2016年9月，省發(fā)改委和省政府法制辦會同水利、住建、交通等省直部門對全省各級各部門的招標(biāo)投標(biāo)制度進行了復(fù)核會審，印發(fā)了《關(guān)于通報全省招標(biāo)投標(biāo)制度清理復(fù)核結(jié)果的通知》（湘發(fā)改法規(guī)[2016]816號），指出各級各部門在制定招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)文件時存在的一些主要問題，如制定主體不合規(guī)、程序不合規(guī)、文件缺乏法律依據(jù)等，并從依法行政的角度對有關(guān)工作做出要求。
我省作為水利大省，當(dāng)前正處于大規(guī)模水利建設(shè)時期，每年通過公開招標(biāo)選定中標(biāo)單位的項目標(biāo)段近千個。招標(biāo)過程中排斥潛在投標(biāo)人、圍標(biāo)串標(biāo)、出借資質(zhì)、評標(biāo)不公等工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題長期以來伴隨著招標(biāo)投標(biāo)活動，影響了招標(biāo)投標(biāo)活動的公平公正性，也成為黨和政府、社會各界高度關(guān)注的問題。原《湖南省水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)管理實施辦法》（湘水建管[2014]54號）自2014年6月頒布實施以來，在規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動等方面發(fā)揮了重要作用，但隨著實踐的不斷深入，招標(biāo)投標(biāo)活動中新問題、新情況不斷出現(xiàn)，原辦法逐漸難以適應(yīng)招標(biāo)投標(biāo)的電子化、信用信息應(yīng)用不斷深化等新要求。
二、《辦法》出臺的意義
（一）適應(yīng)招標(biāo)投標(biāo)電子化的需要。2015年12月，我省水利工程電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)正式上線運行，這是我省建成的第一個全過程電子化招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)。我廳為配套系統(tǒng)建設(shè)、防止招標(biāo)人或代理機構(gòu)設(shè)置排斥潛在投標(biāo)人的條款，聯(lián)合省發(fā)改委編制了施工和監(jiān)理招標(biāo)文件示范文本，同時為在全省推廣電子化招標(biāo)投標(biāo)，印發(fā)了《關(guān)于在全省推行水利工程電子招標(biāo)投標(biāo)的實施意見》（湘水辦[2016]10號），就電子化招標(biāo)投標(biāo)活動作出了一些適應(yīng)其特點的規(guī)定，如“各地使用國有資金投資以及國有資金投資占控股或主導(dǎo)地位的水利工程（國家和我省鼓勵采用先建后補、以獎代補、村民自建的農(nóng)村小型水利工程除外）要全部實行電子招標(biāo)投標(biāo)”、招標(biāo)人代表原則上不參加評標(biāo)委員會、采用電子招標(biāo)的項目招標(biāo)人要按我廳印發(fā)的示范文本編制招標(biāo)文件……作為指導(dǎo)全省水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動的規(guī)范性文件，《辦法》有必要進行適當(dāng)修訂。
（二）規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動的需要。實踐表明，招標(biāo)投標(biāo)過程中違法違規(guī)行為具有很強的隱蔽性，查處難度較大，只有同時從制度和技術(shù)等多方面加強監(jiān)管和防范，才能更有效地規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動。電子化招標(biāo)投標(biāo)在防止排斥潛在投標(biāo)人、遏制投標(biāo)人信息泄露、提高評標(biāo)活動的公平公正性等方面具有較好作用，但在遏制出借資質(zhì)、投標(biāo)人之間串通投標(biāo)等方面較為局限。從完善標(biāo)后履約監(jiān)管制度、推行質(zhì)量終身責(zé)任制、加大守信激勵失信懲戒力度等角度出發(fā)，將招標(biāo)投標(biāo)活動監(jiān)管合理適當(dāng)延伸至標(biāo)后履約階段，有利于遏制招標(biāo)投標(biāo)活動中的違法違規(guī)行為，保障水利工程建設(shè)質(zhì)量。
三、《辦法》起草的依據(jù)
《辦法》起草嚴格遵守《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》、《水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》、《湖南省實施<中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法>辦法》、《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》等有關(guān)規(guī)定，并充分汲取了我省水利工程招標(biāo)投標(biāo)活動實踐經(jīng)驗。
四、《辦法》的主要編制原則
《辦法》編制嚴格遵守上位法規(guī)定，借鑒住建、交通行業(yè)和其它省市經(jīng)驗，并從我省水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)實際情況出發(fā)，著力于解決水利工程招標(biāo)投標(biāo)實踐中存在的突出問題。對上位法已闡述清楚、無需細化的規(guī)定，盡量不重述，對實踐需要細化的，盡可能作出詳細規(guī)定，以增強針對性、可操作性。
五、《辦法》的主要內(nèi)容
《辦法》共三十條，主要內(nèi)容包括：
第一條和第二條，《辦法》制定目的、依據(jù)和適用范圍
第三條，對進場交易和電子招標(biāo)的條件和要求作出了明確規(guī)定。
《辦法》規(guī)定水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)應(yīng)進入設(shè)區(qū)的市級及以上人民政府建立的公共資源交易中心交易。對于公共資源交易中心的選擇，《辦法》規(guī)定按照屬地管理和權(quán)限管理原則確定。所謂屬地管理，指的是按照項目實施地或項目法人所在地，確定項目交易的公共資源交易中心。如項目實施地在長沙市望城區(qū)，按屬地原則選擇交易場地應(yīng)為長沙市公共資源交易中心。所謂權(quán)限管理，指的是按照招標(biāo)項目的行政監(jiān)督部門的所在地確定公共資源交易中心。如株洲市茶陵縣某項目招標(biāo)，行政監(jiān)督部門為省水利廳，按權(quán)限管理原則選擇交易場地一般為省公共資源交易中心。一般情況下，權(quán)限管理優(yōu)于屬地管理原則。公共資源交易中心選擇方案由招標(biāo)人在招標(biāo)文件備案時提出，行政監(jiān)督部門備案后確認。公共資源交易實現(xiàn)全程電子化后，在堅持依法監(jiān)督前提下，支持交易主體跨行政區(qū)域自主選擇公共資源交易中心。
根據(jù)國家和我省推進電子招標(biāo)的有關(guān)規(guī)定，《辦法》規(guī)定全省各地全部使用國有資金投資以及國有資金投資占控股或主導(dǎo)地位依法招標(biāo)的水利工程（國家和我省鼓勵采用先建后補、以獎代補、村民自建的農(nóng)村小型水利工程除外）要全部實行電子招標(biāo)投標(biāo)。
第四條，招標(biāo)人（項目法人）的權(quán)利
《辦法》規(guī)定招標(biāo)工作由項目法人負責(zé)，任何單位和個人不得以任何方式非法干涉招標(biāo)投標(biāo)活動。
第五條，招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督事權(quán)劃分
《辦法》規(guī)定省、市、縣三級水行政主管部門按照我廳現(xiàn)行有效的事權(quán)劃分文件規(guī)定劃分招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督和標(biāo)后履約監(jiān)管事權(quán)。行政監(jiān)督部門履行監(jiān)督職責(zé)應(yīng)依法進行。
第六條，可以不招標(biāo)的情形
《辦法》規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)使用農(nóng)民投工投勞或以獎代投的小型水利工程施工項目，可以不進行招標(biāo)，但應(yīng)依法履行審批程序，且必須在項目受益區(qū)進行公示，接受群眾監(jiān)督。
第七條，標(biāo)段劃分和工程總承包模式招標(biāo)規(guī)定
《辦法》規(guī)定招標(biāo)人不得利用劃分標(biāo)段規(guī)避招標(biāo)、限制或者排斥潛在投標(biāo)人。劃分標(biāo)段的基本原則為：便于組織施工和管理。
根據(jù)中央和我省推進工程總承包發(fā)展的有關(guān)指導(dǎo)意見，為規(guī)范工程總承包模式招標(biāo)，《辦法》規(guī)定招標(biāo)人擬采用工程總承包模式的，應(yīng)該在可行性研究報告或初步設(shè)計報告中提出，經(jīng)可行性研究報告或初步設(shè)計報告審批部門批復(fù)后方可實施。
第八條、第九條，對招標(biāo)代理機構(gòu)及其項目負責(zé)人作出規(guī)定
第十條，對招標(biāo)文件編制作出了明確規(guī)定
《辦法》規(guī)定招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)文本編制資格預(yù)審和招標(biāo)文件，對施工、監(jiān)理、設(shè)計和工程總承包項目招標(biāo)，招標(biāo)人應(yīng)按照湖南省水利廳印發(fā)的招標(biāo)文件示范文本編制招標(biāo)文件。《辦法》同時規(guī)定招標(biāo)人不得設(shè)置不合理條件和市場準(zhǔn)入限制，不得歧視處罰期限已滿的從業(yè)單位。強調(diào)對于按照國家有關(guān)資質(zhì)管理規(guī)定可由相關(guān)專業(yè)最低資質(zhì)等級單位承擔(dān)的工程，招標(biāo)人不得將類似工程業(yè)績等作為投標(biāo)資格條件。
根據(jù)國家和我省推進信用體系建設(shè)的有關(guān)意見，《辦法》規(guī)定招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件中明確市場主體信用檔案應(yīng)用要求：一是市場主體應(yīng)當(dāng)在全國水利建設(shè)市場信用信息平臺建立信用檔案并在我省水利建設(shè)市場信用信息平臺公示，否則其投標(biāo)文件中的業(yè)績、項目負責(zé)人或技術(shù)負責(zé)人等主要人員資歷在資格預(yù)審和評標(biāo)中將不予認定；二是對被列入失信黑名單的市場主體禁止參與投標(biāo)，包括被列入全國水利建設(shè)市場信用信息平臺、湖南省水利建設(shè)市場主體黑名單的市場主體，以及受到湖南省人民政府及湖南省直有關(guān)部門取消投標(biāo)資格以上處罰的市場主體三種情形。
第十一條，評標(biāo)辦法
《辦法》推薦了綜合評估法、經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法兩種評標(biāo)辦法，取消了原《湖南省水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)管理實施辦法》（湘水建管[2014]54號）中推薦的“合理定價評審抽取法”。
省水利廳將配套本《辦法》，對招標(biāo)文件示范文本進行修訂，對評審因素和評分權(quán)重等作相應(yīng)調(diào)整。
1、綜合評估法
工程總承包，勘察、設(shè)計、監(jiān)理、代建等服務(wù)招標(biāo)和貨物招標(biāo)項目，評標(biāo)要素及評分權(quán)重由招標(biāo)人按照國家和省有關(guān)規(guī)定結(jié)合項目特點確定。
對施工項目招標(biāo)，評審因素和評分權(quán)重根據(jù)項目特點存在兩種方案：
方案一：一般情形，各種情況下通常都可以采用。
評審因素包括3項：投標(biāo)人項目管理機構(gòu)、投標(biāo)報價、信譽等其他評審因素。
評分權(quán)重規(guī)定：投標(biāo)報價應(yīng)在75%～85%之間，信譽等其他評審因素中的水利建設(shè)市場主體信用等級評分權(quán)重應(yīng)在3%～6%之間，市場主體有在全國水利建設(shè)市場信用信息平臺、湖南省水利建設(shè)市場信用信息平臺正在處罰或公告有效期內(nèi)的不良行為記錄的，每項扣減總分值的1%，市場主體有在從事水利工程中被湖南省人民政府及湖南省直有關(guān)部門記錄并在處罰或公告有效期內(nèi)不良行為的，每項扣減總分值的0.25%，累計扣分不超過資格審查或評標(biāo)辦法確定的投標(biāo)人信譽分值權(quán)重；市場主體在湖南省水利建設(shè)市場紅名單有效期內(nèi)的，應(yīng)對信譽等其他評審因素進行加分，信譽加分占總分值的1%。
方案二：二級及以上施工資質(zhì)才能承擔(dān)的工程較復(fù)雜、技術(shù)難度較大和專業(yè)性較強的施工項目。
評審因素包括4項：投標(biāo)人技術(shù)投標(biāo)文件、項目管理機構(gòu)、投標(biāo)報價、信譽等其他評審因素。
評分權(quán)重規(guī)定：投標(biāo)報價應(yīng)在50%～70%之間，信譽等其他評審因素中的水利建設(shè)市場主體信用等級評分權(quán)重、不良行為扣分權(quán)重等與方案一相同。
2、經(jīng)評審的最低價法
采用經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法，應(yīng)當(dāng)以能夠滿足招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標(biāo)報價最低的投標(biāo)人為中標(biāo)候選人，但投標(biāo)報價低于成本的除外。
第十二條、第十三條，對招標(biāo)信息發(fā)布和招標(biāo)文件發(fā)售作出規(guī)定
第十四條、第十五條、第十六條，對資格審查、投標(biāo)保證金和招標(biāo)備案作出規(guī)定
第十七條，聯(lián)合體投標(biāo)有關(guān)規(guī)定
對聯(lián)合體投標(biāo)主體的能力要求、資質(zhì)、信用等級進行了說明。
第十八條，對投標(biāo)單位授權(quán)代表的規(guī)定
代表投標(biāo)人辦理投標(biāo)事宜的必須是法定代表人或其授權(quán)委托人，授權(quán)委托人應(yīng)當(dāng)為本單位正式員工。非正式員工的，可視為出借資質(zhì)，以他人名義投標(biāo)。
第十九條，對項目負責(zé)人的規(guī)定
《辦法》規(guī)定對大中型項目施工，投標(biāo)單位的項目負責(zé)人必須由具有相應(yīng)級別和專業(yè)的注冊建造師擔(dān)任。小型水利工程項目施工，除非相關(guān)法律法規(guī)有明確規(guī)定，項目負責(zé)人可由投標(biāo)單位具有水利工程或相近專業(yè)中級以上專業(yè)技術(shù)職稱、三年以上水利工程施工管理經(jīng)驗的人員擔(dān)任。
施工、工程總承包項目的項目負責(zé)人不能同時在兩個及以上的工程項目上擔(dān)任項目負責(zé)人。對采用湖南省水利工程電子招標(biāo)投標(biāo)的項目，在招標(biāo)人確定中標(biāo)單位發(fā)布中標(biāo)結(jié)果公告后，系統(tǒng)將自動鎖定項目負責(zé)人，從技術(shù)上防止中標(biāo)單位用同一個項目負責(zé)人重復(fù)去投標(biāo)。《辦法》同時對變更和解鎖項目負責(zé)人作出了規(guī)定。
第二十條，編制和遞交投標(biāo)文件有關(guān)要求
明確了采用全過程電子招標(biāo)投標(biāo)的項目的投標(biāo)文件編制特殊要求，即“暗標(biāo)”要求。
采用全過程電子招標(biāo)投標(biāo)的項目，投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)截止時間前完成投標(biāo)文件的傳輸遞交，并在招標(biāo)文件規(guī)定的電子投標(biāo)文件解密截止時間前解密。投標(biāo)截止時間前未完成投標(biāo)文件傳輸遞交和在線簽到的，視為撤回投標(biāo)文件；因投標(biāo)人原因造成投標(biāo)文件未解密的，視為撤銷其投標(biāo)文件；因投標(biāo)人之外的原因造成投標(biāo)文件未解密的，視為撤回其投標(biāo)文件，投標(biāo)人有權(quán)要求責(zé)任方賠償因此遭受的直接損失。按照電子招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，撤回投標(biāo)文件和撤銷投標(biāo)文件的法律后果是不同的。
第二十一條，開標(biāo)有關(guān)規(guī)定
《辦法》規(guī)定招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件中規(guī)定的時間、地點開標(biāo)。投標(biāo)人的法定代表人或其委托代理人應(yīng)準(zhǔn)時參加開標(biāo)會。采用電子化招標(biāo)投標(biāo)的，除現(xiàn)場開標(biāo)外，可網(wǎng)絡(luò)在線參加開標(biāo)，但所有的投標(biāo)人均應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)時參加。
第二十二條，評標(biāo)委員會組建有關(guān)規(guī)定
《辦法》規(guī)定對使用了政府投資的水利工程建設(shè)項目，招標(biāo)人原則上不派代表參加評標(biāo)委員會，技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求的項目，招標(biāo)人提出書面申請并經(jīng)行政監(jiān)督部門批準(zhǔn)后，可派一名代表參加評標(biāo)委員會。
評標(biāo)過程中招標(biāo)人和招標(biāo)代理機構(gòu)人員原則上不得進入評標(biāo)區(qū)域，評標(biāo)開始前招標(biāo)人和招標(biāo)代理機構(gòu)人員可在行政監(jiān)督人員的現(xiàn)場監(jiān)督下對評標(biāo)辦法進行必要的解釋說明，評標(biāo)結(jié)束后招標(biāo)人和招標(biāo)代理機構(gòu)人員可在行政監(jiān)督人員的現(xiàn)場監(jiān)督下對評標(biāo)結(jié)果進行檢查核對。
一般情況下，評標(biāo)委員會的專家成員應(yīng)從省綜合評標(biāo)專家?guī)熘邢嚓P(guān)專業(yè)專家名單中以隨機抽取的方式確定。
第二十三條，評標(biāo)有關(guān)規(guī)定
《辦法》規(guī)定資格預(yù)審委員會或評標(biāo)委員會應(yīng)通過指定平臺查詢投標(biāo)人信用檔案，作為資格預(yù)審或評標(biāo)的依據(jù)之一。評標(biāo)委員會成員應(yīng)按照招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法客觀評標(biāo)，嚴禁評標(biāo)委員會在評標(biāo)時隨意擴大重大偏差的認定范圍。
第二十四條，評標(biāo)報告有關(guān)規(guī)定
《辦法》規(guī)定評標(biāo)報告應(yīng)在三分之二以上委員同意并簽字的情況下才能通過，并明確評標(biāo)報告記載的內(nèi)容應(yīng)符合《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》第四十二條規(guī)定。
第二十五條，中標(biāo)候選人公示有關(guān)要求
依法必須進行招標(biāo)的項目，明確了招標(biāo)人發(fā)布中標(biāo)候選人公示的媒介和平臺，投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人對依法必須進行招標(biāo)的項目的評標(biāo)結(jié)果有異議的，應(yīng)在中標(biāo)候選人公示期間向招標(biāo)人提出。招標(biāo)人應(yīng)自收到異議之日起3日內(nèi)作出答復(fù)；作出答復(fù)前，應(yīng)暫停招標(biāo)投標(biāo)活動。
第二十六條，合同簽訂有關(guān)規(guī)定
說明了合同簽訂的時間、原則，設(shè)定了履約保證金的上限。
第二十七條，投訴及處理有關(guān)規(guī)定
《辦法》對投訴的提出和受理進行了規(guī)定，并規(guī)定應(yīng)依據(jù)《工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)投訴處理辦法》和《湖南省招標(biāo)投標(biāo)活動投訴處理辦法》處理。
第二十八條，標(biāo)后履約規(guī)定
《辦法》新增了標(biāo)后履約的有關(guān)規(guī)定，即各級水行政主管部門應(yīng)督促工程參建單位嚴格按照《湖南省水利工程建設(shè)責(zé)任主體項目負責(zé)人質(zhì)量終身責(zé)任制實施辦法》的要求做好相關(guān)工作，并按要求對中標(biāo)單位標(biāo)后履約情況進行評價。
第二十九條，法律責(zé)任
《辦法》規(guī)定對于在招標(biāo)投標(biāo)或標(biāo)后履約過程中存在違法違規(guī)行為的市場主體，依照相關(guān)法律法規(guī)予以查處，并給予信用懲戒。
第三十條，附則
明確本《辦法》公布后，原《湖南省水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)管理實施辦法》（湘水辦[2014]54號）、《關(guān)于在全省推行水利工程電子招標(biāo)投標(biāo)的實施意見》（湘水辦[2016]10號）兩個文件廢止，省水利廳此前有關(guān)規(guī)定與本《辦法》不一致的，按本《辦法》執(zhí)行。
